非婚生子女的户籍与社会抚养费问题

抚养权律师

　　传统理论将社会抚养费定性行政处罚，但遭到立法者以及学者的批评。结合社会抚养费的演变历程可知，社会抚养费意在矫正因提前生育或超量生育所引起的社会资源分配的不良变动，其性质属于经济补偿。因社会抚养费系经济补偿，而非行政处罚，故针对“符合结婚条件但未办理结婚登记而生育者”、“非法收养”及“符合生育条件但未申请生育证的”情况，不宜征收社会抚养费。因上述三种情况并未影响社会资源分配的失衡，无需借助社会抚养费矫正。为正视社会抚养费的性质，宜将具体社会抚养费征收对象的制定权收归国务院或全国人大，不宜再放权于地方，从而更能贯彻计划生育国策。

　　一、非婚生子女户口申报问题

　　（一）全国各地法律相关规定

　　1．需要提交出生医学证明。根据我们统计资料可知，目前关于提交出生医学证明规定人如下：（1）以出生医学证明为必备要件

　　根据我们统计，湖南、四川、河北、广东、北京、安徽、浙江、河南、重庆、黑龙江、河北、江苏及江西等13个省市要求1996年1月1日后出生的新生儿，在申报户口时必须提交“出生医学证明”，否则不予户口登记。（2）以出生医学证明为原则，以其他证明为补充。我们统计，对于1996年1月1日前出生的新婴儿，原则上需要提交新生儿出生医学证明，不能提供的，可提交其他辅助证明材料（如医院出具的其他出生证明、街道证明、知情人证明等）以替代出生医学证明。（3）法理评析：出生医学证明是证明新生儿出生状态、血亲关系，以及户口登记机关进行出生登记的法定医学证明。全国大多数省份在非婚生子女户口登记时也都需要提交《出生医学证明》，主要差别在于有些省份对于没有《出生医学证明》的，给予了其他补救措施，如可凭申报人书面申请、能够证明母亲生育事实和母子（女）关系的《住院病历》等，规定较为严格的省份可能还要提交父母户口簿、亲子鉴定等。我们认为，既然出生医学证明意在证明新生儿出生状态和血亲关系，那么只要能证明这种事实，即使没该种证明，亦无不可。例如上文中规定的，亲子鉴定、医院出具的其他证明、知情人证明等。否则，规定过于僵硬，有损便民之宗旨。

　　2．须提交父母身份证明（户口簿和身份证明）。根据我们统计，关于父母身份证明，有三种不同规定，详情如下：（1）须父母双方的身份证明。非婚生婴儿户口登记时，部分省份要求必须提交父母双亲的身份证明。（2）须父母任意一方的身份证明即可。而湖南、河南等地则要求只需要父母一方的身份证明即可。（3）仅母亲一方身份证明。而广东则要求母亲的身份证明才可。（4）评析：我们认为，提供父母身份证明无非是强化确认新生儿与其之前的亲子关系，要求同时提交父母双方的身份证明，尤其在非婚生育的情况下，似显苛刻；而在父母一方死亡或失踪的情况下，该规定显不合理。因此，只需要证明申请人与被登记的子女之间存在血缘关系或身份关系即可，而不必提交父母双方身份证明，仅申请一方之身份证明，始为已足。

　　3．亲子鉴定证明。亲子鉴定证明，意在证明申请人与被登记人之间存在血缘关系；以避免出现买卖婴儿之现象。全国大多数地区[16]规定，在无法提供出生医学证明时，可用亲子鉴定代替。但也有例外规定，如上海市公安局窗口服务告知单要求：（1）随父报出生的，必须提交亲子鉴定证明。（2）随母报出生的，提交母亲产前医院检查、分娩记录、出院小结等凭证或亲子鉴定证明。

　　我们认为，随父报出生的，虽然不能像随母报出生的那样，易于证明申报人与被登记者之间的身份关系，但这并不意味着不借助亲子鉴定就不能证明父亲与子女间的身份关系，如果母亲到场提交医学证明或其他证明足以证明父亲与子女之间的身份关系，则无需要求提供亲子鉴定证明。在我们调研过程中获知，因亲子鉴定问题常常发生争议，毕竟鉴定一次，费用不菲。因此，亲子鉴定宜作为最后补充材料，如不能借助其他材料证明身份关系时，才需要提交亲子鉴定证明。

　　4．户口登记与社会抚养费征收挂钩

　　为了落实社会抚养费的征收，许多地方将户口登记与社会抚养费相挂钩，即对于需要缴纳社会抚养费者而言，未提交社会抚养费收据，不予办理新生儿户口登记。根据我们统计，仅部分地区明确将户口与社会抚养费征收挂钩[17]，也有部分省份明确规定禁止两者绑定，如江西省公安厅和卫计委联合下发《关于进一步加强出生登记管理工作的通知》第一部分“依法行政”中要求：“各地不得自立限制新生儿落户规定，坚决反对出生登记与计划生育工作绑定。特别是对未婚生育、超计划生育等违反计划生育政策出生的人口申报户口登记，严谨设立任何前置程序和附加条件，不得将户籍登记与社会抚养费征收、落实长效节育措施相挂钩。”、山东省公安厅下发《关于进一步规范出生登记管理有关问题的通知》第二部分“进一步加大出生登记管理力度”要求：“特别是对未婚生育、计划外生育、超计划生育等违反计划生育政策的出生人口，绝不允许随意设立任何前置程序和附加条件，绝不允许推诿扯皮、久拖不决甚至拒绝受理，绝不允许造成‘黑人、黑户’。”以及广东省公安厅、原省计生委联合下发的《关于切实解决出生小孩入户问题的意见》中也明确提出：“各级公安机关在办理新生婴儿户口登记手续时，要进一步简化手续，凭婴儿的《出生医学证明》及其父母的结婚证、户口簿即可予以办理。任何地方和部门都不得擅自订立限制新生婴儿落户的规定。”但大部分省份对此既未明确表示反对，也未表示支持，而实际操作过程中都按照两者绑定处理，引起不少争议。

　　我们认为，尤其是在中国，户口是基本人权的保障，没有户口，几乎无法立足，既然新生儿已经出生，无论是否违反计划生育规定，其作为一个人应当享有基本人权。因此，无论其父母是否缴纳社会抚养费，应当办理户口登记。

　　（二）建议

　　结合上述规定，我们认为，为新生儿申报户口仅需提交如下材料即可：（1）新生儿出生医学证明；（2）提交申请人的身份证明，足以证明其与被登记者存有身份关系即可。对于不能提交出生医学证明的，可提交其他证明替代。（3）对于满足缴纳社会抚养费者，未缴纳社会抚养费，不影响办理户口登记。

　　二、非婚生子女的社会抚养费问题

　　（一）社会抚养费之概念、性质

　　1．社会抚养费前世今生

　　（1）“超生罚款”时代

　　20世纪80年代初，为贯彻“一对夫妇只生育一个孩子”政策，中共中央及国务院颁布《关于进一步做好计划生育工作的指示》，其中明确规定，凡违反规定者，要给予适当的经济限制，而经济限制措施中最为有效者当属“超生罚款”。同时期，原国家计生委员会、财政部制定《关于加强超生子女费管理的暂行规定》明确指出，对于超生子女者，应当被征收超生子女费，当时这被理解为行政处罚。理由在于：1982年《中华人民共和国宪法》第49条第2款规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”根据法理认识，违反义务当然需要承担责任。无论从国务院文字表述还是学者观点，当时都认为“超生罚款”属于行政处罚。[18]

　　（2）“计划外生育费”时代

　　1992年3月5日，原国家计生委员会、财政部、国家物价局联合制定了《计划外生育费管理办法》，首次规定对非婚生育者征收“计划外生育费”，并于第3条明确指出：“计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。”当1996年《行政处罚法》出台时，全国人大常委会法工委却明确表示：计划生育的经济限制措施不属于行政处罚的罚款，不在行政处罚法的调整范围。

　　（3）“社会抚养费”时代

　　1995年8月，国务院新闻办发布《中国的计划生育白皮书》，首次提出社会抚养费概念，并将其定义为“既是对社会多生育子女者的经济制约，也是多生育子女者给予社会的一种补偿”；将用途明确限制在用于计划生育事业，且社会抚养费的征收不得影响被征收家庭的基本生活和维持生产经营的需要。所征收的费用用于计划生育事业。2000年3月，《中共中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》再次重申了社会抚养费的“经济制约”属性。2002年陆续出台了《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称“《人口与计划生育法》”）以及《社会抚养费征收管理办法》（以下简称“办法”），以法律形式确定社会抚养费术语。

　　2．社会抚养费的论据

　　根据《人口与计划生育法》第1条及国务院《办法》第1条规定可知，征收社会抚养费原因在于：实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展。换言之，一旦影响了该协调，就要缴纳社会抚养费。那么何种生育行为影响了该协调与平衡呢？从正面很难判断某一婴孩的出生是否影响了这种协调发展，但符合《人口与计划生育法》规定生育者，显然不会影响该协调发展。换言之，既然立法者明确规定要保护公民的生育权，那么政府在协调人口与经济、社会、资源、环境的关系时，就应当预见符合生育条件者可能生育的事实[21]，无论生育者之间是否存在婚姻关系，政府应当将该“新生儿”纳入政府协调规划范围。易言之，只要生育者符合生育条件，无论婚否都不会影响该协调，自然也无需缴纳社会抚养费。结合社会抚养费的征收目的，我们认为如下情况违反了政府的规划，影响了人口与经济、社会、资源、环境的协调发展：

　　（1）不符合结婚条件生育第一胎子女者。我国公民虽然负有实行计划生育的义务，但任何人都有至少生育一个子女的权利。未达到法定结婚年龄提前生育，必然影响政府规划的协调发展。例如，一子女提前出生，那就意味着，在符合生育条件之前，等量的社会资源就要被更多的人分享，使其他民事主体的利益受到侵害。

　　（2）违反规定多生育子女者。根据《人口与计划生育法》规定，政府可根据符合生育条件者数量规划经济、社会、资源、环境的发展方向；而若违反规定多生育子女，必然打破政府规划、影响社会协调发展。与第一种情况不同，因根据计划，该子女是不允许出生的，自该子女出生开始，等量的社会资源永久被更多的人分享，其他民事主体利益长期受到损害。与提前生育相比，生育多子女对社会资源分配的影响更大。

　　（3）违反生育间隔期者。与不符合结婚条件生育第一胎子女者类似，都属于提前生育的范畴。按照规定，立法者虽允许生育第二胎，但为了保障经济、资源等协调发展，为第二胎设定了生育间隔期；如果违反间隔期提前生育，自然也会打破政府协调规划，影响社会发展。但需要注意的是，与超生现象不同，提前生育之子女，现行规定允许被生育的，不过不允许提前而已，对该协调规划的影响较小。根据上述阐述，结论水到渠成。社会抚养费是对分配社会资源的一种校正，需以影响社会资源的分配为要件。而影响社会资源分配的只有两种情况：（1）超量生育；（2）提前生育。

　　3．社会抚养费属性之争

　　关于社会抚养费之性质，有行政处罚论和行政收费论，两种观点各有优劣：

　　（1）行政处罚论

　　支持论据：1、依《人口与计划生育法》第41、42条规定，不符合规定生育子女者，应当依法缴纳社会抚养费；未缴纳的可征收滞纳金；对于违反生育规定的公职人员，还要接受行政处分，此规定彰显其行政处罚之性质。2、全国各地仍将计划生育义务作为强制性义务，违反者需接受法律制裁。3、目前各地仍以“行政处罚决定书”方式征收社会罚款。4、在《人口与计划生育法》中，“社会抚养费”被规定在第六章“法律责任”里，与行政处罚论吻合。优势：易于理解，肯定超生行为的违法性，加深公民对行为不法性的认识，便于贯彻计划生育政策。弊端：1、根据《行政处罚法》第29条第1款规定，行政处罚适用诉讼时效规定，若肯定社会抚养费的行政处罚性质，必然适用诉讼时效的规定，如此不利于计划生育政策的贯彻。2、根据《人口与计划生育法》规定，计划生育义务属于倡导性义务，而非强制性义务，即使违反也不违法，无需接受法律制裁。

　　（2）行政收费论

　　支持论据：1根据上文关于“社会抚养费”的演变历程可知，社会抚养费属于社会补偿金。2在《行政处罚法》出台之际，全国人大法工委已经明确指出，社会抚养费不是行政处罚。

　　优势：否定了“不符合《人口与计划生育法》生育行为”的违法性，契合《宪法》、《婚姻法》关于保障基本人权、婚生子女与非婚生子女一律平等的规定。

　　弊端：1无法解释《人口与计划生育法》关于“不符合本法生育者法律责任”的规定；2无法解释符合结婚条件者生育需要仍需接受罚款的规定[25]；3无法解释为什么富人需要缴纳更多的社会抚养费。

　　（3）小结

　　结合《人口与计划生育法》及《办法》规定的宗旨，我们将社会抚养费定义为：男女双方不符合法定条件生育子女所应向国家缴纳的社会补偿金。我们认为，社会抚养费的根本属性即为补偿金，至于学者所理解的惩罚性质[26]不过是对社会抚养费性质的误解。[27]当然不可否认，违反生育规定者需要缴纳社会抚养费，使其具有惩罚功能，但这并不代表社会抚养费具有惩罚性质。

　　（二）全国各地之现行规定

　　根据《人口与计划生育法》第41条规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”同法第45条规定：“流动人口计划生育工作的具体管理办法、．计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法，由国务院制定。”可见全国人大将“社会抚养费征收办法”授权由国务院指定。而根据国务院《办法》第3条第2款规定：“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”由此可知，国务院又将社会抚养费具体征收办法授权由省、自治区、直辖市规定。因此，全国范围内的社会抚养费征收管理办法，因地而异，因时而变。若考查全国具体社会抚养费之规定，须逐一具体考查。根据学者统计，全国范围内一半以上的省市对“非婚生育第一个子女者”征收社会抚养费，其中还区分如下三种情况：（1）已到法定婚龄但未办理结婚登记生育的（涉及20个省份）；（2）未到法定婚龄生育的（涉及20个省份）；有配偶者与他人非婚生育的（涉及22个省份）。具体情况如下：

　　1．已达到法定结婚年龄但未办理结婚登记生育的

　　据我们统计，目前许多省份（安徽、江西、辽宁、四川和湖南）[29]规定，即使符合结婚条件但未办理结婚登记而生育的，仍然需要缴纳社会抚养费。从上述规定可知，即使生育者符合结婚条件，只要未办理结婚登记，原则上生育者依然缴纳社会抚养费，但法定期限内补办结婚登记手续的除外。按照这种规定，社会抚养费直接指向“未办理结婚手续”之行为，而是否办理结婚登记手续，并不会影响整个社会资源的协调分配。仅仅未办理结婚登记手续，就要缴纳社会抚养费，与社会抚养费之初衷相悖，不宜肯定。可间接支持我们观点者乃陕西省之规定，从该规定反面解释可知，符合结婚条件生育者，即使未婚生育，也无需缴纳社会抚养费。

　　2．未到法定婚龄生育的

　　据我们统计，目前很多省份（上海、北京、广东、重庆、湖南和陕西）[31]规定，未满足结婚条件生育子女者，缴纳社会抚养费，但对于征收标准不一，以普通超生者为参照，有规定从轻征收的，也有规定等量征收的；还有加重征收的。根据社会抚养费征收论据部分可知，社会抚养费征收对象只有两种：超量生育和提前生育。此处所探讨之“不符合结婚条件，非婚生育第一胎”属于提前生育，与超量生育相比，对社会资源分配协调影响较小，故应缴纳较少的社会抚养费。而根据上述规定，只有上海、重庆和江苏三地的规定与我们观点吻合；北京则按照一般超量生育处理；无法理解的是，广东对不符合结婚条件生育者所要缴纳的社会抚养费比一般超生者缴纳的社会抚养费更多。此处唯一解释就是，将“未婚生育行为”认定违法行为，从而给予行政处罚，而社会抚养费不具有处罚性质，与其宗旨不符。另，“杨丽丽与德清县人口和计划生育局社会抚养费纠纷案”[32]也佐证笔者观点，一审法院认为，夫妻之间互负忠实义务，在婚姻关系存续期间，一方与他人生育子女者，应当按照超量生育，缴纳更多的社会抚养费。

　　否定上述规定，可直接肯定我们观点者以陕西省为代表：《陕西省社会抚养费征收管理办法》第5条第4项规定：“未到法定婚龄生育第一个子女的，或者违反计划生育法律法规规定，不够间隔年限生育的，对当事人征收二千元以上三千元以下的社会抚养费；情节严重的，对当事人征收三千元以上五千元以下的社会抚养费。”《陕西省人口与计划生育条例》第56条第3项规定：“未婚违法多生育子女的，按照第（一）项规定征收社会抚养费。”根据该规定可知，无论生育者婚否，生育第一个子女的，除非不符合结婚条件，否则与违反生育间隔期作同等处理，即属于提前生育；相对于超量生育，缴纳费用数额较低，与我们观点一致。

　　3．几个特殊问题

　　（1）非意愿提前生育

　　根据我们上述分析，提前生育者需要缴纳社会扶养费，但实践中存在一些现象，不宜缴纳社会扶养费。例如，未达到结婚年龄者，被他人强奸怀孕，因自由受限不能终止妊娠而生育者。此种情况，虽然客观上符合提前生育的要件，但生育者主观上毫无生育意愿，而因自由受限不能妊娠，此时若征收社会抚养费，似乎不妥。

　　（2）婴儿死亡时未婚生育者

　　非婚者因提前生育影响了社会资源的分配，故需要征收社会抚养费；因此若生育后婴儿死亡的，虽然客观上符合提前生育的要件，但因婴儿出生后死亡的，原则上不会影响到社会资源的分配，也无需缴纳社会抚养费。但若出生后1年才死亡的，是否需要缴纳社会抚条费呢？但关键问题是婴儿何时死亡不会影响社会抚养费的征收。我们认为，此时宜作出如下区分：若在征收之前子女死亡的，则按照子女死亡时年龄与提前生育的期限的比例征收社会抚养费；若在死亡之前征收的，则按照全额征收社会抚养费。

　　（三）小结

　　依上文之论述，无论学者还是全国人大的立法者，都将社会抚养费定性为具有补偿性质的行政性收费。但此种观点不能解释全国各省、直辖市、自治区对“符合结婚条件的未婚生育者”、“未经登记的收养者”、“符合生育条件但未申办生育证明者”征收社会抚养费的现象，那是因为当下社会抚养费征收标准已经超出了社会抚养费的内涵。一些地区将征收社会抚养费作为财政收入的来源，借国务院之授权，肆意扩张社会抚养费标准及法律责任[33]，不仅没能起到控制人口数量的作用，同时侵害了生育者的合法权利。面对上述问题，我们建议如下：

　　1．鉴于目前我国人口老龄化之现状，计划生育政策逐步放宽，计划生育任务逐渐减轻，宜将社会抚养费具体征收标准制定权收归全国人大或国务院，在全国范围内制定统一的社会抚养费征收条件，具体数额可出弹性规定。

　　2．缩减社会抚养费的征收范围。除“提前生育”和“超量生育”外，其他情况（如未办理登记手续者）不予征收社会抚养费。

　　3．禁止将社会抚养费的征收与户口相挂钩。户籍登记机关不得以未缴纳社会抚养费为由拒绝为新生儿办理户口登记。

　　三、结论

　　（一）非婚生子女户口登记条件

　　关于非婚生子女办理户口登记，仅需满足如下一种情况即可：

　　（1）医学出生证明与申请人身份证明；且两者之间可相互印证申请人与被登记者身份关系。

　　（2）不能提交出生医学证明的，可借助其他证明（医院的其他出生证明、街道证明、村委会证明）与申请人的身份证明；且两者之间可相互印证申请人与被登记者身份关系。

　　（3）上述材料都不具备的，可借助亲子鉴定证明申请人与被登记人之间存在身份关系即可。

　　（二）社会抚养费征收问题

　　1．社会抚养费征收对象

　　无论婚生还是非婚生，只要不属于提前生育还是超量生育，都不得征收社会抚养费；但特殊情况下，即使属于超量生育或提前生育，但属于非意愿生育者，也不宜征收社会抚养费。

　　2．社会抚养费征收对象过宽的根源

　　据我们调研可知，计生部门人员自身也认为社会抚养费征收已经严重违背了设定初衷，不但未能有效控制人口数量，却把征收社会抚养费作为当地财政收入的重要组成部分。扩大征收对象意味着获得更多的财政来源，为此各地乐此不疲。除了此种原因外，无论是《人口与计划生育法》还是国务院的《办法》，都以“夫妻”作为调整对象，且以排除方式（不符合本法第18条规定生育的）确定征收对象，而第18条又未能明确规定具体的生育条件，致使地方人大享有极大的自主决定权，为滋生上述问题提供了空间。

　　为此，我们建议，全国人大或国务院宜正本清源，将计划生育义务的调整对象确定为“公民”个人，而非“夫妻”，将权力收归中央，以免地方滥用权力，任意规定征收社会抚养费标准。